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Ley de Aguas: que tiene y que falto!
miércoles, 02 de abril de 2014

graciasPalabras José María Villalta Flórez-Estrada, lunes 31 marzo en Plenario en votación del Proyecto de ley del Recurso Hídrico.

Gracias, señor presidente, espero no tomar los treinta minutos, pero sí, en la votación de una ley tan importante hay que decir algunas cosas.

Este proyecto es la segunda ley de iniciativa popular que conoce este Parlamento, y eso, sin duda alguna, nos marca un derrotero.

Esta ley tiene plazo de votación establecido en la Constitución y en la ley específica que regula la iniciativa popular. Eso, de alguna manera, limita el debate que debe tener este Plenario, pero también establece un mandato claro de la ciudadanía a nosotros los diputados y diputadas.

Los proyectos que presenta el pueblo a través de su firma deben llegar a un trámite final y someterse a una votación; desearíamos que este trámite se hubiera dado sin llegar a esta fecha perentoria, pero eso también tuvo que ver con procesos previos de negociación y con un tiempo largo durante el cual el Poder Ejecutivo tuvo proyectos fuera de la Asamblea para procesos de negociación.

Esta ley es urgente.  La nueva ley de aguas es urgente porque en Costa Rica tenemos un marco legal desactualizado que no permite la protección justa, adecuada, equitativa de nuestras fuentes de agua, garantizando el agua para las futuras generaciones.

La Ley de Aguas que tenemos es de 1942, y después de esa fecha se ha aprobado un marco legal disperso, en algunos casos contradictorio, mucho se ha hecho por reglamento para tratar de suplir esa deficiencia.

Cuando la Ley de Agua se aprobó, en el 42, se creía efectivamente que el agua es un recurso infinito, inagotable, y esas condiciones han cambiado hoy.  Hoy Costa Rica, a pesar de que es un país privilegiado en recursos hídricos, enfrenta graves problemas de sobreexplotación del recurso, de contaminación y exige tomar medidas urgentes.

Esta ley que vamos a votar hoy está muy lejos de ser perfecta; es producto de duras negociaciones entre diversos actores involucrados. Aquí, no creo que haya nadie que esté plenamente satisfecho, que logró todo lo que quería, pero se logran establecer equilibrios mínimos que nos dan un punto de partida.

Sin duda, tendrá que mejorarse muchas cosas, tendrá que fortalecerse, tendrán que consultarse algunos puntos sobre los que hay discrepancia, pero no puede seguir el vacío legal actual, donde hay muchísimas instituciones con competencias contradictorias, se pelean por los recursos, se pelean por el protagonismo.

Pero, a la hora de la hora, cuando se trata de reparar los daños o de intervenir para proteger las fuentes de agua nadie se hace responsable.  Eso cambia con este proyecto de ley que es una muy vieja aspiración; realmente la iniciativa popular lo que hizo fue recoger un debate legislativo que data desde principios de este siglo los primeros proyectos se presentaron a finales de los años 90, durante la Administración Pacheco de la Espriella. Se presentaron tres proyectos de ley: la Ley del Recurso Hídrico, otro proyecto presentado por la Defensoría de los Habitantes y otro proyecto de Ley Marco del Sector Hidrogeológico, presentado por el exdiputado José Merino del Río.

Durante un largo período, se dieron negociaciones para que esa ley se aprobara. No se logró aprobarla, y por eso un sector de ciudadanos y ciudadanas decidieron recurrir a la iniciativa popular.  Recoger las firmas para presentar una ley que tuviera un plazo de votación, y en eso estamos hoy aquí, honrando esa obligación constitucional de votar finalmente esa ley que es una vieja aspiración.

Sobre el proyecto que vamos a votar, repito, no es perfecto, hay puntos de discrepancias, pero hay acuerdos sobre aspectos fundamentales. El proyecto establece un marco general para la protección, el aprovechamiento, la gestión, la reutilización de las fuentes de agua en nuestro país; establece una serie de principios empezando por la declaratoria del acceso al agua como un derecho humano fundamental —una aspiración vieja que hemos venido discutiendo muchísimo—.

Esta declaratoria debe darse también a nivel constitucional. Bueno, ahora se establece a nivel legal el acceso al agua como un derecho humano.

Otro principio habla del valor económico del agua. Esto ha sido mal entendido por algunas personas, no es un portillo para privatizar o comerciar irracionalmente el agua. El principio del valor económico se refiere precisamente a que quienes hacen uso del agua con fines de explotación comercial, con fines lucrativos, deben pagar de acuerdo al tipo de uso por el valor de ese recurso.

No puede seguir pasando que se dan concesiones a grandes empresas, pagando cánones por montos ridículos que no permiten proteger adecuadamente el recurso; a eso se refiere el valor económico.

Obviamente, los usos no lucrativos, el abastecimiento para consumo humano, no deben pagar, por ejemplo, en canon, o los usos comunes que se han mencionado: la familia que lleva sus vaquitas a tomar del río, los pequeños agricultores, otros usos domésticos, por ejemplo.

El valor económico implica que ese valor se debe determinar en concordancia con el principio de que el acceso al agua es un derecho humano. No tiene nada que ver con el TLC, con otras cosas como han dicho algunos; tiene que ver con que quienes explotan el agua reconozcan lo que ese bien de dominio público vale y contribuyan solidariamente a financiar la institucionalidad que permite proteger este recurso, a eso se refiere ese principio.

El proyecto sigue con una larga lista de definiciones, muchas son definiciones técnicas, se definen los distintos usos del agua a lo largo de toda la ley. Se dice que la prioridad número uno es el abastecimiento para consumo humano y así tiene que ser, el abastecimiento de las poblaciones.

Esto nos hace esperar que no se repita la triste historia de comunidades de este país que se han quedado sin agua, porque las concesiones se dan aplicando primero en tiempo, primero en derecho sin ningún orden, sin ninguna planificación.

Y de pronto vemos que concesiones para uso industrial, para uso de megaproyectos tienen prioridad sobre el abastecimiento de las poblaciones. Esa historia de que se llevan el agua para regar las canchas de golf tiene que acabarse con una clara priorización que poner por delante el abastecimiento de  las comunidades, las necesidades de la gente.  Eso es lo que busca este principio.

Además, se establece los distintos usos del agua, y se define que cada uso del agua tendrá sus regulaciones de las concesiones, tendrá que tramitar según el tipo de uso, pagar el canon en los casos en que corresponda.

Se define claramente lo que es un uso industrial, un uso comercial, y se diferencian claramente del consumo humano. Esto es muy importante porque en algunos casos, por ejemplo, se ha tratado de confundir el uso industrial, comercial del agua embotellada, con el consumo humano. Bueno, no es lo mismo, el consumo humano tiene que ver con el abastecimiento poblacional, el abastecimiento de las poblaciones a través de acueductos; eso tiene prioridad.

La venta comercial de agua embotellada es un uso industrial, y así lo concebimos y lo dejamos aquí plasmado; no se le puede dar el mismo trato en el pago del canon o en la definición de prioridades.

Otro tema que nos ayuda a esta ley a resolver es la definición de prioridades para el abastecimiento de las poblaciones locales. Se ha planteado, por ejemplo, la preocupación con el tema de la exportación del agua, que se lleven el agua fuera del país dejando al descubierto las necesidades de la población.

Nos hubiera gustado incluir al Frente Amplio un artículo expreso, específico, sobre esto. No hubo acuerdo para ello, pero si integramos los distintos principios que están en esta legislación, queda claro que cuando hay un desabastecimiento, cuando hay un faltante, cuando no se han satisfecho las necesidades de las comunidades locales, la prioridad la tiene que tener el abastecimiento local.

Lógicamente, eso se deriva de la propia ley cuando le da reiteradamente la prioridad al consumo humano, al abastecimiento poblacional, y de los artículos 76, 100 y 101 que establecen la posibilidad de modificar las concesiones cuando se está en peligro de desabastecimiento, de desprotección de un uso prioritario del consumo humano o de otro uso prioritario.

Incluso, el artículo 100 habla de la soberanía alimentaria cuando hay problemas de déficit temporal en el abastecimiento del recurso hídrico.

El artículo 101 es muy importante, porque también le da flexibilidad al Minae, a la Dirección de Aguas para intervenir, cuando se está dando un aprovechamiento ilegal, o aun cuando es un aprovechamiento ilegal y hay problemas graves de sobreexplotación del recurso, de intrusión salina, de contaminación, problemas derivados de factores climáticos, por supuesto, determinados técnicamente, la autoridad puede intervenir y hacer una redistribución de los caudales garantizando siempre el abastecimiento de las poblaciones.

Esto es fundamental. En el pasado, las concesiones de aguas se han concebido como derechos reales inamovibles, intocables, como un derecho de propiedad, equiparándolo al derecho sobre la finca. Eso no puede ser porque al ser el agua un bien de dominio público, si bien es cierto debe haber seguridad jurídicapara el que aprovecha el agua, deben existir también mecanismos que permitan en casos técnicamente justificados modificar las concesiones para garantizar el abastecimiento de las poblaciones y los derechos humanos de nuestro pueblo.  Creo que eso está quedando plasmado.

 

El artículo 4 nos reitera un principio por el que hemos luchado mucho aquí, que las aguas y sus fuerzas asociadas, así como los cauces o vasos que las contengan son bienes de dominio público, esta ley reitera la declaratoria de dominio público que existe en la legislación; recordemos que de acuerdo con el artículo 121 inciso 14)ningún bien de dominio público puede ser desafectado del dominio público si no es por una ley que expresamente establezca esa desafectación.

No se puede interpretar que un bien público fue desafectado al dominio público, aquí en esta ley no van a encontrar ustedes ninguna norma expresa que busque desafectar bienes del dominio público, se reitera ese dominio público.  

Hay una duda con declaratorias de bienes de dominio público en el artículo 31 inciso a) de la Ley de Agua, la vieja Ley de aguas del 42 se está derogando, ese es un tema vamos a consultar a la Sala Constitucional, pero no hay en esa ley una derogatoria, una desafectación expresa fundamentada en estudios técnicos que busque establecer que eso bienes de dominio público ya no van a ser de dominio público, los que están lógicamente delimitados establecidos y nosotros en el Frente Amplio entendemos que no puede haber ahí una desafectación si no se hace expresamente y fundado en estudios técnicos como establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.

 Este proyecto ordena el sector hídrico, establece todas las instituciones establece todas las instituciones, establece un marco de competencias, establece la rectoría del Ministerio de Ambiente, aquí hubo un gran debate porque varios ministerios quisieron también tener participación; efectivamente, el agua es un bien deusos múltiples, no solo se usa el agua para los ecosistemas o para el consumo humano, también para la agricultura, para el turismo, para la industria, para el comercio, por eso debe haber un ordenamiento, una planificación en el uso del recurso, con eso estamos de acuerdo.

 Hubo una gran discusión porque varios ministerios querían tener participación en la definición del plan hídrico nacional, los lineamientos generales, nosotros creemos que estaría mejor el proyecto con una rectoría clara del Ministerio de Ambiente, sin embargo en el artículo 6 se logró a una redacción intermedia donde se reconoce la rectoría del Minae, pero se establece que la definición del plan hídrico nacional y la política hídrica nacional, debe haber un decreto de común acuerdo con otros ministerios.

 Esto no es lo ideal porque podría generar enfrentamientos, roces, choques entre los ministerios y podría diluir la rectoría, pero esa fue la negociación que se logró alcanzar y entendemos que un Poder Ejecutivo con un norte claro, con metas claras, con un presidente o presidenta fuerte que sabe lo que quiere pues podrá ordenar a sus ministros y ministras para que no choquen entre sí y si hay choques buscar qué posición es la que prevalece.

Se crea una dirección nacional del agua, la DINA, tampoco es el nombre más bonito.  Inicialmente este era un jerarca de libre nombramiento y libre remoción, nosotros creemos que debe prevalecer ahí el criterio técnico y no político.  Se logró establecer que el nombramiento sea por concurso de antecedentes, es un avance aunque prevalecieron los criterios que querían libre remoción para que el Poder Ejecutivo tuviera más flexibilidad, creemos que eso debe revisarse para que no se politice.

Es cierto, diputado Céspedes, no debe ser como los gerentes de la Caja, que más bien los nombran y se reiteran en el pueblo, pero tampoco puede estar sometido a tanto nivel de incertidumbre que de pronto un director de aguas que se planta para proteger el recurso lo amenazan con que lo van a destituir por cumplir con su trabajo, debe haber ahí mecanismos para fortalecer el perfil técnico de esta institución, porque lo que se está haciendo es convertir el viejo departamento de aguas del Minae en una dirección con potestades verdaderas de protección del recurso hídrico.

Bueno, esa dirección y es uno de los puntos que hemos objetado está incompleta, está debilitada mientras no tenga verdadera autonomía técnica, funcional y política, se logró una parte en el nombramiento, pero todavía deberían reglarse más las causales de destitución.

El proyecto crea finalmente en Costa Rica instrumentos de planificación, un plan hídrico nacional, planes regionales, establece un ordenamiento territorial por cuencas hidrológicas, y esto es muy importante porque el agua no está distribuida según la organización administrativa de Costa Rica, el agua no entiende de cantones, de provincias, el agua… los cuerpos de agua están distribuidos a lo largo de nuestra organización administrativa y para poder gestionar bien el agua tenemos que pensar bajo las figuras de las cuencas.

Hay que unificar esfuerzos que hoy se hacen aislados, en un cantón se protege en otro no, bueno, no logramos nada.  Por eso se crean estas unidades de planificación y se promueven planes de gestión a través de las unidades hidrológicas.

Una gran lucha fue promover la participación ciudadana en las cuencas, que para estos planes, donde se definen las prioridades de uso del agua tengan participación en las comunidades locales, los sectores productivos, ambientalistas, académicos las instituciones públicas; nos hubiera gustado que en el artículo 14 no se pretendiera normar tan detalladamente los sectores que van a integrar estos consejos de unidad hidrológica, pero eso fue lo que se logró y sí se logró establecer claramente en el artículo 15 que estos consejos van a aprobar los planes regionales.

Esto es muy importante porque se le está dando un papel real a la participación ciudadana, no va a ser solo de papel, no va ser consultiva, sino que los organismos regionales realmente van a tener poder de decisión; por supuesto no va a ser en el aire, van a discutir y modificar, si es del caso, el proyecto, la propuesta que presentará la dirección nacional del agua que le dará el soporte técnico, y lo que ellos decían tiene que ser en consonancia con el plan nacional, con el proyecto nacional de desarrollo.

Pero es en las comunidades donde se puede definir mejor cuáles son las prioridades de uso del agua, si un río se quiere destinar para turismo, para conservación o se quiere llenar de proyectos hidroeléctricos; bueno, en una cuenca el riego puede prioridad, en otra puede ser el turismo, en otra pueden ser usos mixtos, usos múltiples; que exista la posibilidad de definir esto en el terreno.

Esos planes tendrán apelación, obviamente, ante la dirección, pero no será una apelación de conveniencia como para que llegue el ministro a decir:  no, mi modelo de desarrollo es otro, a mí me parece que ustedes deben cambiar todo lo que están proponiendo, será una apelación reglada, donde se podrán modificar los planes, si son ilegales, si incumplen con la legislación, si chocan frontalmente con la política nacional, entendida que la política nacional es para definir aspectos generales y no aspectos puntuales de una cuenca.

O si chocan abiertamente con las normas de la ciencia, de la técnica, lógicamente tiene que ser fundado técnicamente ese plan.

Es un avance, se logró y fue uno de los temas más duros, darle un papel más importante a la sociedad civil y es uno de los avances de esta legislación, que habrá que fortalecer muchísimo.

El proyecto regula de mejor manera las áreas de protección del recurso hídrico.

Aquí yo creo que a pesar de las dudas que han surgido, hay avances, quiero aclarar no es que se están eliminando áreas de protección, se están replanteando su distribución en el terreno.

Hoy tenemos áreas de protección de cien metros en un radio alrededor de las nacientes, un círculo alrededor de una naciente, pueden ser doscientos metros si es abastecimiento poblacional.

El proyecto establece un círculo más pequeño, pero al mismo tiempo amplía el área de protección en las partes con pendiente, y esto es muy importante, porque ese círculo muchas veces no protege, hoy en día, las áreas, las áreas que pueden ser más vulnerables a la contaminación, precisamente las áreas donde hay un factor de gravedad, donde hay un factor dependiente.

Entonces, lo que se hace más bien es replantear el área de protección, abriendo la posibilidad en el artículo 30 que se establezca técnicamente un área mayor, se dice obviamente cuando es para abastecimiento de poblaciones y se dice que si excede en las áreas del artículo 29, habrá un derecho de indemnización al propietario afectado.

Obviamente, entendemos el derecho de indemnización de conformidad con la jurisprudencia del artículo 45 de la Constitución Política, no dan derecho a indemnización limitaciones de interés social sobre la propiedad, pero sí medidas que sean equivalentes a una expropiación.

Se da un replanteamiento de las áreas de protección, que podría garantizar si se cumple, si se hace respetar una mejor protección.

 Igualmente la dirección y el Minae tienen la obligación de delimitar las áreas de recarga acuífera, cosa que no se ha hecho y aquí se ha generado toda una gran discusión, si todo el país debe ser declarado área de recarga acuífera, porque en todo el territorio nacional puede haber infiltración de las aguas en el suelo.

Bueno, obviamente, no puede ser todo el territorio, tiene que delimitarse claramente, cuáles son esas áreas prioritarias para la recarga de los acuíferos que deben de protegerse, no necesariamente con protección absoluta.

Muchas veces se trata de un ordenamiento, de un manejo, delimitar ciertas actividades contaminantes, permitiendo que se dé un desarrollo, pero garantizando que no se va a promover la contaminación de los mantos acuíferos, ni se va a deforestar, ni se va a impermeabilizar el suelo.

Este proyecto, en este tema, da más alternativas, puede ser una protección absoluta. En ese caso hay que indemnizar de acuerdo al artículo 45, y proceder a la expropiación, puede ser una limitación de interés social a la propiedad, pero se va a dar una definición de esa área atendiendo más a criterios técnicos, y no algo prestablecido en la ley que se aplica machote ramente para todos los casos, y que en algunos de estos casos no ha funcionado.

 Realmente, hay avances en la regulación del tema de las servidumbres, en la regulación del tema de las concesiones, el artículo 63 es muy importante, las concesiones de aprovechamiento de agua no podrán ser objeto del comercio, no se podrá traficar, vender las concesiones, como un bien privado.

Eso debe entenderse en armonía con el artículo 72 que habla del traspaso de las concesiones, pero el artículo 72 se refiere al traspaso cuando una finca es vendida y hay una concesión que requiere ese finca para los servicios, para los usos que tiene esa finca, se tiene que decidir en un corto plazo sobre el traspaso de la concesión de la que depende esa finca.

 Pero el 72 se refiere a concesiones de agua que están vinculadas a un determinado aprovechamiento, en un determinado terreno.

El artículo 63 es clarísimo se cierra ese portillo, se cierra ese portillo, para andar vendiendo concesiones de agua, como si fueran derechos privados.

 

En el artículo 64 también es un avance, un avance con una visión de justicia social.  Se mantiene el principio de que las áreas silvestres protegidas y más las de protección absoluta, son intocables, no se pueden dar concesiones.

Pero se establece una excepción, el caso en el que se demuestre técnicamente que una comunidad necesita agua para abastecerse como le está pasando, por ejemplo, a la gente Cuajiniquil en la Guanacaste, y resulta que técnicamente se demuestra que no hay una fuente alternativa disponible para abastecer a una comunidad, solo se puede tomar agua de ahí.

Bueno, en ese caso se abre la posibilidad de que se le dé un permiso al AyA, y solo el AyA, como la institución prestataria de los servicios de acueductos y alcantarillados, podrá hacer uso de ese permiso…

Bueno, está claro que la excepción de abastecimiento de poblaciones en áreas protegidas se refiere únicamente a esos casos.

Otro motivo de este proyecto de ley fue cerrar cualquier portillo de privatización de los servicios de abastecimiento de agua potable, y para eso se hicieron varias modificaciones al artículo 61, que es muy claro, pero muy claro, ahí no cabe ninguna duda, las concesiones de abastecimiento de agua potable se darán únicamente a prestatarios públicos, entiéndase el AyA, las municipalidades u otras empresas públicas de capital público.

Además, se podrán dar concesiones a las asadas, pero con la modificación que acabamos de aprobar queda claro que debe haber una autorización del AyA para cerrar cualquier portillo y que se use indebidamente una asada.

Además de lo que está en la normativa y el reglamento sobre los procesos de delegación, esperamos conocer próximamente y modernizar la Ley de Asadas, pero en ese proyecto ese tema está quedando claro.

Igual con las sociedades de usuarios del agua, se deja claro que son para usos agropecuarios únicamente.

También se deroga el artículo 270 de la Ley General de Salud que abría un portillo que podría ser utilizado para la privatización de los acueductos y se delimita claramente el tema de los aprovechamientos en condominio, dejándolo únicamente establecido de acuerdo al 271 de la Ley General de Salud, para aquellos casos en los que no hay un servicio público de acueducto disponible, previo criterio técnico del AyA, que el AyA establezca esa manifestación, esa carta donde dice que no hay disponibilidad del acueducto o del prestatario del servicio público, se puede dar una concesión para que, sin fines de lucro, temporalmente en un condominio, se establezca y se resuelva el problema de abastecimiento.

Pero se deja claro que desde el momento en que el acueducto público pueda asumir satisfactoriamente la prestación del servicio, esa concesión se cancelará sin derecho a ningún tipo de indemnización.

Los portillos que estaban establecidos se cierran para dejar claro que el servicio de abastecimiento de agua potable es un servicio que está al servicio de la colectividad, en beneficio de la colectividad y que no se puede de ninguna forma privatizar.

 Uno de los temas que generó más polémica, y con esto termino, es la regulación sobre el Senara.

Aquí es probablemente nuestra principal discrepancia con el proyecto de ley, el proyecto lo traslada al Senara a la Dirección de Aguas, las competencias que hoy tiene el Senara, para los estudios técnicos, la investigación y la gestión de las aguas subterráneas, en el entendido de que esta dirección que se crea en el Minae debe concentrar todas las funciones sobre aguas superficiales y aguas subterráneas.

Técnicamente puede ser discutible, pero en el contexto actual nos ha parecido un error porque el Senara es una institución que ha hecho contrapesos a los abusos del Poder Político, cosas que actualmente o concesiones ilegales que actualmente el Minae no ha regulado, el Senara ha emitido criterios técnicos, frenando muchos abusos.

  Creemos que es un error lo que se está haciendo con el Senara y es uno de los temas que vamos a consultar a la Sala Constitucional, porque la Sala ha establecido claramente que los criterios técnicos del Senara deben de acatarse por todas las instituciones, eso debe respetarse.

Y debe de haber una institución con independencia técnica que haga criterios, que haga investigaciones y que no esté sometida al poder político.

 

El problema de trasladar el Senara a la dirección es que si la dirección está manejada políticamente se puede perder ese criterio técnico.

Logramos en la negociación del proyecto un párrafo final en el artículo 85, que establece que la dirección será crear una unidad especializada para gestión del agua, para la investigación, más bien, para estudios técnicos científicos y que esa unidad tendrá independencia técnica.

Bueno, creemos que esa unidad debe ir, debe irse evolucionado, debe irse desarrollando hasta crearse, hasta convertirse verdaderamente en una entidad con verdadera independencia, independencia técnica significa que el poder político no puede obligarle a modificar sus estudios, a cambiarlos por conveniencia del momento.

 Que esos estudios técnicos además deben tener efecto vinculante, como tienen hoy las resoluciones del Senara.

Sin duda es el principal lunar, el principal defecto que tiene este proyecto de ley, porque estas potestades del Senara han servido para frenar muchos abusos y les repito uno de los temas que vamos a consultar.

Sin embargo, a pesar de todo esto hoy tenemos que estar satisfechos porque se ha logrado, se está logrando un avance fundamental para garantizar ese derecho humano de acceso al agua que tiene, que merece nuestro pueblo y por eso hoy esperamos que este proyecto se convierta en ley de la República.

Gracias, señora presidenta.

 

 

 
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